مقدمه
مفهوم
«حقوق بشر بین الملل» از سال 1945 موجب انقلابی در رشته حقوق بین‌الملل
گشت. این انقلاب بسیاری از نظم حقوق بین الملل قبل از سال 1945 را به چالش
کشاند ، از اینرو دکترین «عدم مداخله»[1]
به اصلی بنیادین متحول گردیده است. دربررسی روابط بین دو دکترین مشخص
می‌گردد که این آئینها برای حمایت از منافع مختلف تحول یافت. در واقع حقوق
بشر بین‌الملل برای حمایت از منافع افراد و گروهها، اقلیتها و اکثریت مردم
توسعه یافت. اصل عدم مداخله از لحاظ تاریخی (در آمریکای لاتین)، بعنوان
یک اصل حمایتی برای دولتها در رابطه با امورشان با سایر دولتها توسعه
یافت. در بطن مفهوم عدم مداخله یک مفهوم فرعی «صلاحیت داخلی»3 نیز وجود
دارد. این مفهوم نیز مقاصد مختلفی را دربردارد ، از جمله مرز صلاحیت بین
موضوعات حقوق بین‌الملل و موضوعات حقوق داخلی را معین می‌سازد. این مقاصد
مختلف ازطریق دکترین‌های مختلف ارائه می‌گردد و با بررسی روابط‌شان با
یکدیگر درجات مختلفی از پیچیدگی‌ها را نمایان می‌سازد. این پیچیدگی‌ها
بتدریج تشدید می‌یابد چرا که تحول در یک مفهوم، تأثیر مشابه بر منافع‌ای
دارد که از طریق سایر مفاهیم حمایت میشود. در مرحله نهایی مفاهیم دیگر بر
آنها تأثیر خواهند گذاشت.
این
مقاله تلاش لازم جهت تحلیل مفاهیم صلاحیت داخلی، اصل مداخله وحقوق بشر
بین الملل و نیز روابط بین آنها بعمل خواهد آورد ، و سعی میشود آنها را
بطور خلاصه مورد بررسی قرار دهد و منافع‌ای را که تشخیص داده میشود قابل
حمایت است را مشخص می‌کند. سپس چگونگی تحول مفاهیم وروابط بین آنها و نیز
چگونگی تحول و تکامل منافع که از طریق این مفاهیم مورد حمایت قرار
می‌گیرد را مورد بررسی قرار می‌دهد. در جریان تحلیل تلاش خواهیم کرد روابط
بین حقوق بشر وعدم مداخله را با بررسی رویة جاری در حقوق بین‌الملل مشخّص
سازیم. تمرکز اصلی بیشتر بر تحول رویه‌ها ، عملکرد‌ها و تشکیلات سازمانی
است تا بر اجرای حقوق بشر که توسط دولت خاص و یا گروهی از دولتها صورت
می‌گیرد. تلاش خواهیم کرد تصویری از سال 1993 ارائه دهیم و نیز پیش بینی
کنیم که چگونه احتمال تحول آن در آینده وجود خواهد داشت. و در صورت نیاز
مندرجات قطعنامه شماره 2625 در این تحولات مورد بررسی قرار می‌گیرد.
صلاحیت داخلی
موضوعی
که در اینجا مطرح میشود مسأله ترسیم حدود بین موضوعات حقوق بین‌الملل و
موضوعات حقوق داخلی می‌باشد.(1) نقش غالب دولتها در ایجاد حقوق بین‌الملل
(بعضأ از طریق افزایش تعداد سازمانهای بین‌المللی) عمدتاً اطمینان می‌دهد
که این دولتها هستند تعیین می‌کنند که کدام موضوعات باید ازطریق حقوق
بین‌الملل تنظیم گردد.(2) هم میثاق جامعه ملل (1919،ماده 15)[2] و هم منـشور سازمان ملل متحد
(1945،ماده 2بند 7)[3]مفهوم
«صلاحیت داخلی » را بکار برده است. از اینرو، منشور سازمان ملل متحد در
ماده (1 و 55 و56) نیز در استناد به حقوق بشر تصریح می‌ماید،در حالیکه
میثاق جامعه ملل به آن استناد نکرد.(3) بنابراین، مفهوم «صلاحیت داخلی»
ممکن است عمدتاً همان باشد، اما محتوی آن ممکن است از طریق شمول مفاد حقوق
بشر منشور تحت تأثیر قرار گرفته باشد، در رابطه با خود مفهوم«صلاحیت
داخلی» دیوان دائمی دادگستری بین‌المللی در نظر مشورتی خود در قضیه فرامین
تابعیت نشان داد این مسأله یک امر نسبی است.
این
سوال که آیا یک موضوع مشخص منحصراً در حیطه صلاحیت یک دولت است یا خیر،
اساساً یک مسئله نسبی است؛ و آن بستگی به تحول روابط بین‌الملل دارد… ممکن
است آن موضوع در صلاحیت آن دولت باشد… و در موضوعی دیگر اینطور نباشد، این
موضوع در عمل توسط حقوق بین‌الملل و یا حق یک دولت در استفاده از
صلاحدیدش تنظیم می‌گردد که هرگز با تعهداتی که ممکن است سایر دولت ها بر
عهده گرفته‌اند محدود نگردد. در اینگونه موارد، اصولاً صلاحیتی که منحصراً
متعلق به یک دولت می‌باشد توسط قوائد حقوق بین‌الملل محدود می‌گردد.(4)
تجزیه
و تحلیل اینگونه مسائل تقریباً پیچیده است. به دلیل «تحول روابط
بین‌الملل» مشکل است معین کرد که آیا این موضوع از طریق حقوق بین‌الملل
تنظیم می‌گردد و یا خیر. بطور مشابه «تعهداتی» که یک دولت در رابطه با سایر
دولتها بر عهده گرفته است ممکن است تعهدات عرفی، تعهدات معاهده‌ای و یا
هر دوی آنها باشد. دیوان اشاره نکرد که آیا متعهد شدن به الزامات
بین‌المللی بطور قطع می‌تواند این موضوع را درچارچوب حقوق بین‌الملل قرار
دهد، و اگر اینگونه باشد تحت چه شرایطی امکان پذیر است. این مسأله‌ای با
اهمیت است، چون بحث اصلی که در این مقاله صورت خواهد گرفت آنست که بعلت
تحول روابط بین‌الملل، وجود تعهدات حقوق بشر، هم تحت تعهدات قراردادی و هم
تعهدات عرفی، به گونه ای هستند که موضوع حمایت حقوق بشر، دیگر در عمل توسط
دولت تنظیم نمی‌گردد.(5) اگر این مطلب درست باشد، آنگاه یک عزیمت اساسی
از قواعد سنتی حقوق بین‌الملل به وجود آمده است که حقوق افراد جدا از
رفتار بیگانگان، و امکان مداخله بشر دوستانه، موضوعاتی نبودند که توسط
حقوق بین‌الملل تنظیم گردند. البته این بدان معنا نیست که گفته شود
مناسب‌ترین سطح برای تضمین حمایت حقوق بشر در وهله اول در سطح ملی
نباشد.(6)
در
مفهوم نسبتاً ساده‌تر، این یک موضوع تحلیلی است اینکه تا چه حدی حقوق
بین‌المل دررابطه با حقوق بشر تحول یافته است، و در نتیجه چقدر حوزه صلاحیت
داخلی کاهش یافته است. هر جائیکه این حدود ترسیم گردد با توجه به نقطه
زمانی معین، نمایانگر حدود مداخله موجّه دولتها است. ممکن است استنباط گردد
که این تنها مرز نباشد، بلکه یکسری کامل از مرزها در مناطق مختلف ترسیم
می‌گردد. یک تفسیر کلی که بایستی بعمل آید آنست که اصولاً این مرز در یک
مسیر خاصی، یعنی درمسیر نظم بزرگتر و در راستای رویه‌های حقوق بشر دولتها
سیر می‌کند. و این در نظامهای مختلفی قابل مشاهده می‌باشد، یعنی هم در
منشور سازمان ملل متحد، برای مثال در قطعنامه 1235 و 1503 که توسط کمیسیون
حقوق بشر به اجرا در می‌آید و هم بطور فزاینده در سطوح رژیمهای حقوق بشر[4] که مبتنی بر معاهدات می‌باشند، برای مثال، میثاقهای بین‌المللی حقوق بشر (1966)، مشاهده می‌گردد. (7)
با دانش به طبیعت صلاحیت داخلی، اکنون می‌توانیم در این زمینه روابط آن را با مفهوم وسیعتر مداخله مورد بررسی قرار دهیم.
عـدم مداخـله و صـلاحیت داخـلی
مفهوم
مداخله، مفهومی پیچیده و دشواری است.(8) تجزیه و تحلیل این مفهوم با
انعکاس آن در ماده 2 بند هفتم منشور سازمان ملل متحد، واژگان قطعنامه2625، و
بررسی این مفهوم توسط دیوان بین‌المللی دادگستری در قضیه نیکاراگوئه
(1986)، مورد تأکید قرار گرفت. ما در این قسمت تحول این اصل و سپس
دیدگاههای مربوط به آن را مورد بررسی قرار می‌دهیم.
عدم مداخله در مفهوم کلی
توسعه
قواعد بین‌المللی عدم مداخله، از لحاظ تاریخی به قرن شانزدهم، در واکنش
دولتهای آمریکای لاتین نسبت به مداخلات ایالات متحده و قدرتهای اروپایی بر
می گردد . (9) از لحاظ کلاسیک، بحث اصل مداخله ناشی از تعریف اوپنهایم[5] که آنرا، مداخله دیکتاتوری[6]یک
دولت، در امور دولت دیگر جهت اهداف حفظ و یا تغییر وضعیت واقعی امور
عنوان می‌کند. (10) این اصل بطور مستقیم بعنوان یک اصل مجزا در منشور
سازمان ملل متحد ظاهر نشده است. (11) بلکه به یک شکل محدودتری در ماده2
بند هفتم منشور سازمان ملل متحد آمده است.
ماده 2 (7) منشور سازمان ملل متحد
ماده 2 بند هفتم تصریح می‌کند که:
هیچیک
از قوانین مندرج در منشور، سازمان ملل متحد را مجاز نمی‌داند در اموری که
ذاتاً در حوزه صلاحیت داخلی هر کشوری است مداخله نماید و نیز اعضاء را
ملزم نمی‌کند که چنین موضوعات را تابع مقررات این منشور قرار دهند، البته
این اصل لطمه‌ای به اعمال اقدامات قهری پیش‌بینی شده در فصل هفتم منشور
وارد نخواهد کرد.
تفسیر
و اعمال این شرط برای توسعه قوانین حقوق بشر بین‌المللی حیاتی بوده است.
تفسیر موسّع از «اصل مداخله» و یا موضوعاتی که «ذاتاً در حوزه صلاحیت
داخلی » یک دولت می‌باشد، اساساً حوزه اعمال حقوق بشر بین الملل را محدود
می‌ساخت. دقیقاً برعکس آن نیز اتفاق افتاده است. نمونه بارز آن عملکرد
ارکان سازمان ملل متحد از سال 1945 بود(12)، که به بررسی آن
می‌پردازیم(13).
ماده
2 بند هفتم بعنوان تأکیدی بر نظم حقوقی وستفالی، یعنی نظم حقوقی و جهانی
مبتنی بر دولت ـ محور بود.(14) مندرجات ماده 2 بند هفتم صرفاً یک قاعده
صلاحیت اسای و قانونی برای یک سازمان بین‌المللی می‌باشد. از اینرو، بطور
کلی بعنوان انعکاس قوائد کلی عدم مداخله تلقی می‌گردد. پرفسور برونلی[7]
استدلال می‌کند،در مواقع اختلاف نظر، ماده 2 بند هفتم منشور سازمان ملل
اصولاً بیان مجددی از قوائد کلاسیک می باشد(15). همچنین او توضیح می‌دهد
زمانیکه یک تعهد مبتنی بر معاهده وجود داشته باشد، حق تحفظ[8] غیرقابل اجرا است(16). او در توضیح بیشتر عنوان می‌کند:
اگر
نهاد سازمان ملل متحد بر این عقیده باشد که نقضی از یک تعهد حقوقی معین
در رابطه با حقوق‌بشر رخ دهد، دیگر حق تحفظ صلاحیت داخلی اجرا نمی‌گردد،
آنگاه مندرجات منشور باید اعمال گردد. در عمل، ارکان سازمان ملل متحد
پیشترتأثیر حق تحفظ را ازطریق تفسیر مفاد معینی درباره حقوق بشر کاهش می
دهد ، این عمل ممکن است همانطوریکه یک تعهد حقوقی معین و فعالی را ارائه
دهد، صرفاً یک عمل ترغیبی بنظر می‌رسد.
وی
خاطرنشان می‌سازد که «عملکرد آزاد اندیشانه» تحت ماده 55و 56 می‌تواند
مفهوم صلاحیت داخلی را بشدت متحول سازد. اکنون دولتهای «مدافع»[9]
تا حدی که بتوانند به تفسیر رسمی ماده 2 بند هفتم اعتماد داشته باشند جای
تردید است. اگر به این امر توجه نگردد و بیش از این نمود پیدا کند، آنگاه
اساس ماده 2 بند هفتم از بین خواهد رفت(17).
بنابراین
واضح است دولتها به مندرجات ماده 2 بند هفتم حتی اگر تعهد مبتنی بر
معاهده مربوط به حقوق بشر چه در قالب منشور ملل متحد باشد و چه نباشد را
پذیرفته باشند، بی اعتماد خواهند بود ، (اصولاً این امر واقعیت تعهدات
مبتنی بر حقوق بین‌الملل عرفی است). اثر تفسیری ماده 2 بند هفتم اساساً
بایستی نمایانگر اهمیت و مقاصد تعهدات حقوق بشر که از طریق خود منشور بر
دولتها تحمیل می‌گردد باشد. گرچه این موضوع عمدتاً مناقشه‌آمیز می‌باشد،
اما اکنون رویة اساسی و اقتدار قضایی به منظور اینکه منشور تعهدات حقوق بشر
را به دولتی تحمیل نماید وجود دارد.(18)
مشکل
دیگر در تفسیر ماده 2 بند هفتم، در خصوص روابط آن با منع استعمال زور
مندرج در ماده 2 بند چهارم منشور ملل متحد می‌باشد. رویة بعدی و دو قطعنامة
راهنمای مجمع عمومی سالهای 1965 و 1970 (که در ذیل بررسی می‌گردد)، تصریح
نموده است که اصل عدم مداخله بخوبی از مفهوم مداخلة زورمدارانه پیشی
گرفته است.(19) استعمال زور فوق‌العاده‌ترین شکل مداخله می‌باشد؛(20) که
نتیجه آن در سال 1986 در خصوص قضیه نیکاراگوئه مورد تأیید قرار گرفت.
قطعنامه 2625- اعلامیه اصول (1970)(21)
مجمع
عمومی در سال 1965 براساس قطعنامه شماره 2131 راهنمائیهایی را در خصوص
«مداخله» براساس اعلامیه غیر مجاز بودن مداخله در امور داخلی دولتها و نیز
حمایت از استقلال و حاکمیت‌شان ارائه نموده است.(22) عنوان اعلامیه نشان
می‌دهد که در جهت حمایت از منافع دولتی بوده است.(23) اعلامیه 1965 براساس
قطعنامه 2625 اصول اساسی را برای متن اعلامیه اصول حقوق بین الملل مهیا
ساخته است . (24 ) هر دو اعلامیه بعنوان بازتابی از حقوق عرفی در قضیه
نیکاراگوئه مورد بحث قرار گرفت.(25) اعلامیه 1970 باید در یک شیوه نسبتاً
پیچیده تفهیم گردد. این اعلامیه باید بعنوان یک مرجع اصلی، یک رهنمودی برای
توسعه حقوق تحت منشور ملل متحد، و نیز بعنوان شالوده تحول آینده مورد
بررسی قرار گیرد.(26) بهرحال این اعلامیه نباید به عنوان یک تصویر منجمد در
کالبد زمان متصور گردد.
نخستین
سؤالی که باید مورد بررسی قرارگیرد اینست که آیا اعلامیه 1970 تنها
می‌تواند درپرتو تحولات تحت نظام منشور ملل متحد که بازتابی از آن است
بررسی گردد، یا اینکه این تجزیه و تحلیل می‌تواند بطورگسترده‌تری ارائه
گردد، و از اینرو شامل بررسی حقوق بشر تحت حقوق عرفی و نیز تحت شبکه وسیع
حقوق بشر مبتنی بر معاهده ، مثل دو میثاق بین المللی باشد.(27) این
اعلامیه تصریح می‌کند که آن شامل «اصول اساسی حقوق بین‌الملل» نیز
میشود.(28) و نیز عنوان می‌کند که اعلامیه 1970 بازتابی از اصول کلی حقوق
بین‌الملل می‌باشد که در منشور گنجانده شد ، اما آن اصول خودشان در ورای
اصول قراردادی منشور قرار می‌گیرند. این تا حدودی طبعیّت جایگاه قانونی
منشور می‌باشد.(29) از اینرو همانطوریکه ملاحظه شد این اعلامیه شاخص‌های
تحولات درحقوق بین‌الملل را هم در سیستم سازمان ملل و هم در خارج از آن
براساس اصول کلی حقوق بین‌الملل نشان می‌دهد. و نیز این اعلامیه هم رژیمهای
عرفی و هم رژیمهای حقوق بشر مبتنی بر معاهده را تجزیه و تحلیل می‌کند.
افزون برآن، این اعلامیه ممکن است در نقش آفرینی‌اش بعنوان یک عامل کمکی در
تفسیر منشور و نیز بعنوان گواهی بر اعتماد به الزام حقوقی[10] در رابطه با هنجار حقوق عرفی عدم مداخله بکار گرفته شود.(30)
در این اعلامیه سه اصل ویژه مربوط به حقوق بشر وجود دارد:
اصل III: این اصل مطابق با منشور، مربوط به وظیفه نه دخالت در موضوعاتی که جزء صلاحیت داخلی هر دولت می‌باشد.
این اصل اشاره مستقیمی به حقوق بشر ندارد و ممنوعیت مداخله[11] شامل
«مداخله مسلحانه[12]
و کلیه اشکال مداخله یا تلاشهای تهدیدآمیز علیه شخصیت دولتی و یا علیه
عناصر سیاسی، اقتصادی و فرهنگی» می‌باشد. تعریف قطعی مفاهیمی مثل، «اشکال
مداخله» و نیز «تلاشهای تهدیدآمیز» مربوط به آن موضوعات و مفاهیمی بسیار
پیچیده ای هستند. این اصل می‌افزاید، «هیچ دولتی نباید با تشویق و یا با
استفاده از اقدامات اقتصادی، سیاسی و سایر ابزارها برای تحت فشار قرار دادن
دولت دیگر عمل نماید تا اینکه از این طریق به تبع اجرای حقوق برتر و نیز
هر نوع امتیازات دیگر دسترسی پیدا کند». مفاهیم «اجبار»[13] و «تبعیّت»[14] اصطلاحات مهمی هستند. «اجبار» اصطلاحی است که دیوان بین‌المللی دادگستری در قضیه نیکاراگوئه برآن تأکید داشت.
